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提要：在政府投入不足的情况下，医院只能通过增加收入来偿还债务和维持正常运转。沉重的债务负担，促使医院以营利为目的，追求利益最大化，背离了公益性。
内蒙古公立医院晒家底：40家医院长期负债，部分医院负债达85%
“没经过全成本核算，就不会知道一些医院的负债竟然高达85%，药品加成甚至高达48%；医院和医生沦为药企和器械企业的推销员，而销售利润医院只得到15%。要想体现公立医院的公益性，现存这些顽疾必须‘治愈’。”日前，内蒙古自治区2014年医院全成本核算监测报告出炉，公立医院晒出家底。
内蒙古自治区2014年医院全成本核算监测报告共监测40家公立医院，包括自治区级医院9家、盟市级综合医院12家、旗县级综合医院19家，涵盖了内蒙古所有的公立医院类型。
监测报告显示，40家不同级别的医院均存在长期负债。自治区级2家综合医院平均每院负债11.6亿元，盟市级综合医院平均每院负债3.9亿元，旗县级综合医院平均每院负债7000多万元。资产负债率大部分在40%~50%之间。在政府投入不足的情况下，医院只能通过增加收入来偿还债务和维持正常运转。沉重的债务负担，促使医院以营利为目的，追求利益最大化，背离了公益性。
1.7亿，政府拨款一次性解决市属公立医院历史债务
从2014年底开始，珠海对市人民医院、市第二人民医院、市妇幼保健院、市口腔医院等四家市属公立医院进行了清产核资，发现部分医院债务较重，财务压力较大。为维护公立医院的公益性，完善政府投入补偿机制，珠海市财政局日前拨付1.7亿元偿债资金，一次性解决市属公立医院历史债务，目前资金已下达医院。
日前从安徽省财政厅获悉，为破解公立医院改革“难”、深化医药卫生体制综合改革，安徽省近日出台关于公立医院债务管理的专项意见。
《安徽省人民政府办公厅关于加强公立医院债务化解及管理工作的意见》（全文见下）提出，要在审计甄别认定基础上，区分公立医院存量债务性质和类别，力争2020年底前将举债期限内的存量债务全部化解，同时构建公立医院投入及债务管理长效机制。
“意见”提出了分级分类处置的原则，一类存量债务通过地方政府债务置换方式化解，由同级政府承担偿债主体责任，纳入同级财政预算保障。二类和三类存量债务由举债公立医院承担偿债主体责任，政府督促指导制定“一院一策”化债方案，支持通过政策性银行等金融机构中长期贷款来置换存量债务。从2017年开始，公立医院原则上按不低于当年医疗收入的5%提取偿债专项资金。
“意见”指出，建立公立医院债务化解及管理工作奖补机制，将考核结果与院长薪酬及续聘、医院绩效工资总额核定、财政补助资金安排等挂钩。加强新债源头控制管理，对不符合区域卫生规划、未落实建设资金、未按规定化解存量债务的公立医院，一律不得审批新项目。
安徽省人民政府办公厅关于加强公立医院债务化解及管理工作的意见
皖政办〔2017〕5号
各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
多年来，我省公立医院在发展过程中举债进行基本建设或购置医疗设备等，形成了一些历史债务。随着公立医院综合改革深入推进，“以药补医”机制逐步破除，债务问题逐渐成为制约公立医院发展的瓶颈。加强公立医院债务化解及管理工作，有效减轻公立医院债务负担，提高医院运行效率和服务质量，对于坚持基本医疗卫生事业公益性、深化医药卫生体制综合改革、保障人民群众健康水平不断提高，具有重大而深远的意义。为深入贯彻落实全国和全省卫生与健康大会精神，加强全省公立医院债务化解及管理工作，根据《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（国发〔2016〕78号）、《安徽省人民政府关于印发安徽省深化医药卫生体制综合改革试点方案的通知》（皖政〔2015〕16号）相关要求，经省政府同意，提出如下意见：
一、总体要求
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，按照“锁定存量、严控增量、依法依规、分级分类、综合施策”的思路，总结经验、创新方式，综合运用债券置换、财政补助、自筹资金、协商谈判、争取政策支持等多种途径，有效解决公立医院债务问题，构建公立医院债务化解及管理工作新机制。在审计甄别认定的基础上，区分公立医院存量债务性质和类别，按照有关规定和原则，力争2020年底前将举债期限内的存量债务全部化解；对2020年以后年度到期的存量债务，采取多种方式降低偿债成本并及时化解。同时，完善公立医院发展建设投入机制，健全公立医院债务管理长效机制，规范发展建设项目及债务审批机制，严控新债发生，促进全省公立医院持续健康发展。
二、基本原则
（一）坚持分级分类，明确偿债主体。按照事权与支出责任相适应的原则，分级管理、分级负责，省、市、县（市、区）政府对本级公立医院债务化解及管理工作负总责，根据公立医院债务类别，进行分类处置和偿还。
（二）坚持区别对待，突出化债重点。在化解公立医院一类债务的同时，审计甄别政府有担保责任的二类债务和其他三类债务中的长期债务和流动债务、实际债务和政府融资举债，锁定存量债务，实行台账管理。根据公立医院债务总量及收支运行状况，综合运用多种有效途径，一院一策，分别制定债务化解方案，统筹规划、分年偿还、逐步化解。
（三）坚持依法依规，杜绝违规举债。严格落实国务院关于严控公立医院举债建设有关规定，按照区域卫生规划合理确定各级、各类公立医院布局和数量，严格控制公立医院基本建设和医疗设备配置的标准、规模，健全并落实基本建设和设备购置项目及债务审批机制，严格控制举债，杜绝违规举债。
（四）坚持固本强基，构建长效机制。坚持公立医院公益性，强化公立医院债务形成源头控制，建立健全并有效落实政府对公立医院投入政策，加大基本建设和设备购置等方面投入。加强公立医院财务预算、成本控制等基础管理，构建公立医院长效发展机制。
三、主要任务
（一）通过地方政府债务置换方式化解公立医院一类存量债务。各级财政部门要按照中央财政统一部署，在2017—2018年期间，通过发行地方政府置换债券，将截至2016年底地方政府债务平台中锁定的一类债务全部置换。债务置换后，全部由同级政府承担偿债主体责任，并纳入同级财政预算管理，及时足额偿还。（责任单位：省财政厅、省卫生计生委、省教育厅，列第一位的为牵头责任单位，下同）
（二）全面开展审计甄别，锁定公立医院二类、三类存量债务。由审计部门牵头，会同财政、发展改革、卫生计生、教育等部门，通过自查自审、交叉互审等方式，对截至2016年底地方政府债务管理平台中的二类、三类债务进行审计甄别，剔除实际未用于医院发展建设的政府融资贷款以及擅自扩大规模提高标准、“利滚利、息转本”高息贷款等形成的债务，出具审计甄别报告。建立公立医院二类、三类债务台账，统一编号，销号管理，并按规定及时调整地方政府债务平台数据，锁定存量债务。审计甄别中，可统筹参考审计署地方政府性存量债务审计、财政部地方政府存量债务清理甄别等报告结果。（责任单位：省审计厅、省财政厅、省发展改革委、省卫生计生委、省教育厅）
（三）实行“一院一策”，支持公立医院多渠道化解二类、三类存量债务。各级公立医院要根据债务总量及结构、医院业务收支、有效资产资源等情况，制定二、三类存量债务化解方案，并报经同级政府（或公立医院管理委员会）批准后实施。公立医院要加强全面预算管理，强化内部成本控制，规范收支核算，优化支出结构，压缩经常性开支，积极自筹偿债资金。从2017年开始，公立医院原则上按不低于当年医疗收入的5%提取偿债专项资金，其中对年度应还本息低于医疗收入5%的公立医院，按实际本息资金需求计提，专项用于偿还到期债务，具体比例由当地财政部门会同相关部门确定。各级政府应积极搭建平台，支持公立医院与债务银行充分协商，在贷款利率不高于同期银行基准利率的前提下，压缩截至2016年底还本付息期限仍超过5年的债务期限，争取银行采取挂账停息、债务豁免等方式减轻债务负担；对暂时不能压缩偿债期限的债务，支持公立医院通过争取政策性银行等金融机构中长期贷款置换存量债务，降低偿债成本。有条件的地方财政部门可适当安排债务贴息补助资金。省财政将对省属公立医院和贫困县公立医院债务化解给予奖补。各级公立医院将财政补助公立医院的各类资金，剔除中央财政补助公共卫生、人才培养、基本建设、设备购置等专项资金，按不低于10%的比例安排用于偿债，具体比例由当地财政部门会同相关部门确定，其中省财政补助县级公立医院零差率资金按不低于50%比例安排；年度未支出的各类公立医院补助资金，按照存量结转结余资金管理有关规定执行，对能继续使用的资金优先用于偿还债务。加快处置公立医院闲置土地、房屋等资产资源，按照国有资产管理相关规定，将所得资金优先用于偿还债务。（责任单位：省卫生计生委、省教育厅、省财政厅）
（四）加强公立医院在建项目管理。各地、各有关部门要切实加强对公立医院在建项目的监管，必要时可组织对公立医院在建项目规模标准、资金来源等情况进行复审，对超标准超规模建设、建设资金尚未落实需要贷款建设的项目，暂缓建设，待相关条件完备后再行续建。对复核后符合条件、使用债务资金的在建项目，继续按立项时明确的筹资方式或原银行协议贷款续建；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续资金。（责任单位：省卫生计生委、省教育厅、省发展改革委、省审计厅、省财政厅）
（五）建立公立医院债务化解及管理工作奖补机制。省财政厅制定公立医院债务化解及管理工作考核办法，每年度对各地存量债务审计甄别、债务偿还进展、新债管控等进行考核。2020年之前，省财政每年单独安排一定的新增债券额度，根据考核情况对各地予以奖补，并对皖北地区、大别山革命老区及没有债务或提前完成债务化解任务的地区给予倾斜。各地、各有关部门也要制定公立医院债务化解及管理工作考核办法，将考核结果与院长薪酬及续聘、医院绩效工资总额核定、财政补助资金安排等挂钩。有条件的地方财政部门可安排专项资金，对债务化解及管理工作情况较好的公立医院给予奖补。（责任单位：省财政厅、省卫生计生委、省教育厅、省人力资源社会保障厅）
（六）加强新债源头控制管理，完善投入机制。严格实施区域卫生规划，合理确定各级、各类公立医院布局和数量，有效控制公立医院规模，严禁违规举债建设。对公立医院基本建设项目，经相关主管部门审核并提请同级政府（或公立医院管理委员会）研究后，由同级发展改革部门按程序审批。对不符合区域卫生规划、未落实建设资金、未按规定化解存量债务的公立医院，一律不得审批新项目。公立医院经批准的基本建设项目所需资金，原则上由各级政府预算内统筹资金安排。经批准的大型医疗设备购置经费，原则上由各级财政在公立医院补助资金中统筹安排。完善公立医院政府投入机制，建立财政综合绩效补助制度。（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省卫生计生委、省教育厅、省审计厅）
四、保障措施
（一）强化组织领导。各地、各有关部门要切实加强领导，明确责任，协调配合，共同推进。由财政部门牵头，会同发展改革、卫生计生、教育、审计、人力资源社会保障和医改等部门，建立公立医院债务化解及管理工作联席会议制度，在同级政府领导下统筹推进债务化解及管理工作。财政部门负责组织协调债务化解及管理工作，会同相关部门制定工作方案及资金管理、债务锁定、考核奖补等制度，安排必要的审计甄别工作经费。发展改革部门负责提供基本建设审批相关资料，完善项目审批机制，统筹安排基本建设资金。审计部门负责债务审计甄别方案制定及组织实施等工作，出具审计甄别工作报告。卫生计生、教育部门负责组织公立医院基本建设在建项目复审，督促指导公立医院制定“一院一策”化债方案，落实区域卫生发展规划。公立医院要积极做好债务自查，及时全面提供债务审计甄别相关资料。各级医改部门要将债务化解及管理工作情况纳入医改督查和目标责任考核范围。
（二）强化工作落实。各地要结合实际研究制定具体实施意见，结合本地财力、医院运行、债务结构、政府补助等因素，制定公立医院偿债计划清单，细化偿债项目、本息额度、资金来源、责任人及时间表等内容。各地、各有关部门要按要求完成公立医院存量债务审计甄别、调整地方政府债务平台数据、锁定存量债务等工作。各地要按要求将本地实施意见、相关工作方案、审计甄别报告、偿债计划清单等文件资料报送省财政厅。
（三）强化资金管理。各地、各有关部门要加强公立医院偿债资金管理和使用，对财政统筹安排的专项偿债资金，一律直接支付；对医院自筹偿债资金，要减少拨付环节，及时足额支付。各地可探索设立偿债资金共管账户，对各渠道安排的偿债资金实行专户管理、封闭运行、专账核算，具体办法由各地财政部门会同相关部门制定。对虚报冒领、截留挪用、套取偿债资金的，如数追回资金，严格追究相关责任人责任，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
（四）强化宣传引导。各地、各有关部门要立足经济社会和卫生与健康事业发展大局，采取多种方式，宣传公立医院债务化解及管理工作的重大意义，加强政策解读和舆情监测，及时回应社会关切，有效防范和化解风险，营造良好工作氛围。
安徽省人民政府办公厅
2017年1月21日
安徽加强公立医院债务化解及管理工作意见的解读
1月21日，经省政府同意，省政府办公厅印发了《关于加强公立医院债务化解及管理工作的意见》（皖政办〔2017〕5号，以下简称为《意见》）。现解读如下：
一、《意见》出台有什么背景和重大意义？
多年来，我省公立医院在发展建设过程中举债实施基本建设和购置医疗设备等，形成了一些历史债务。这些债务，对特定时期公立医院发展起到了积极作用，但随着公立医院改革深入实施，长期以来形成的“以药补医”机制逐步破除，偿债资金来源受到了一定的影响，债务问题逐渐成为制约医院发展的瓶颈。
2016年8月份以来，省财政厅牵头研究加强公立医院债务化解及管理工作。2017年1月6日，省医改领导小组审议通过了《意见（送审稿）》，会后经过进一步合理修改完善，于1月21日印发了《意见》。
《意见》的出台，对于构建债务管理长效机制，有效减轻医院债务负担，提高医院运行效率和服务质量，坚持基本医疗卫生事业公益性、深化医药卫生体制综合改革、保障人民群众健康水平不断提高，具有重大而深远的意义。
二、债务化解及管理工作的目标及原则是什么？
《意见》深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神，全面贯彻全国和全省卫生与健康大会精神，按照“锁定存量、严控增量、依法依规、分级分类、综合施策”的思路，总结经验、创新方式，综合运用债券置换、财政补助、自筹资金、协商谈判、争取政策支持等多种途径，有效解决公立医院债务问题，构建公立医院债务化解及管理工作新机制。
《意见》在审计甄别认定的基础上，区分公立医院存量债务性质和类别，力争2020年底前将举债期限内的存量债务全部化解；对2020年以后年度到期的存量债务，采取多种方式降低偿债成本并及时化解。同时，完善公立医院发展建设投入机制，健全公立医院债务管理长效机制，规范发展建设项目及债务审批机制，严控新债发生，促进全省公立医院持续健康发展。
《意见》明确公立医院债务化解及管理工作必须坚持四个原则：一是坚持分级分类，明确偿债主体。按照事权与支出责任相适应的原则，分级管理、分级负责，省、市、县（市、区）政府对本级公立医院债务化解及管理工作负总责；根据公立医院债务的性质和类别，进行分类处置和偿还。二是坚持区别对待，突出化债重点。审计甄别二类债务和三类债务，锁定存量债务，实行台账管理；综合运用多种有效途径，一院一策，分别制定债务化解方案，统筹规划、分年偿还、逐步化解。三是坚持依法依规，杜绝违规举债。严格落实国务院关于严控公立医院举债建设有关规定，按照区域卫生规划合理确定各级、各类公立医院布局和数量，严格控制公立医院基本建设和医疗设备配置的标准、规模，健全并落实基本建设和设备购置项目及债务审批机制，严格控制举债，杜绝违规举债。四是坚持固本强基，构建长效机制。强化公立医院债务形成的源头控制，建立健全并有效落实政府对公立医院投入政策，加大基本建设和设备购置等方面投入，构建公立医院长效发展机制。
三、债务化解及管理工作有哪些具体任务和举措？
《意见》明确公立医院债务化解及管理工作的“六项任务”及任务落实举措：
（一）全面置换化解一类存量债务。一类存量债务由各级政府承担偿债主体责任。2017-2018年期间，通过发行地方政府置换债券，将锁定的公立医院一类存量债务全部置换，纳入同级财政预算管理，及时足额偿还。
（二）审计锁定二、三类存量债务。由各级审计部门牵头，通过自查自审、交叉互审等方式，对公立医院二、三类债务审计甄别，锁定截止2016年底的二、三类存量债务，建立债务台账。
（三）多渠道化债二、三类存量债务。各级公立医院要履行二、三类存量债务偿债主体责任，根据债务总量及结构、医院业务收支、有效资产资源等情况，按照“一院一策”制定二、三类存量债务化解方案，并报经同级政府（或公立医院管理委员会）批准后实施。一是公立医院积极自筹偿债资金，从2017年开始，公立医院原则上按不低于当年医疗收入的5%提取偿债专项资金；二是省财政对省属公立医院和贫困县公立医院债务化解情况给予奖补，鼓励有条件的地方适当安排债务贴息补助资金；三是政府搭建平台支持公立医院与债务银行充分协商，争取银行采取挂账停息、债务豁免等方式减轻债务负担，并支持公立医院通过争取政策性银行等金融机构中长期贷款置换存量债务，降低偿债成本；四是公立医院将财政补助公立医院的各类资金，剔除特定用途的专项资金后，按不低于10%的比例安排用于偿债，相关结转结余资金按规定优先用于偿还债务；五是加快处置公立医院闲置土地、房屋等资产资源，所得资金优先用于偿还债务。
（四）加强公立医院在建项目管理。由卫生计生部门牵头对公立医院在建项目规模标准、资金来源等情况进行复审，对超标准超规模建设、建设资金尚未落实后需要贷款建设的项目，暂缓建设，待相关条件完备后再行续建，并按规定落实续建资金。
（五）实施债务化解及管理工作奖补。建立公立医院债务化解及管理工作奖补机制，省财政厅将制定考核奖补办法，每年度对各地存量债务审计甄别、债务偿还进展、新债管控等进行考核的基础上，一是实施债券额度奖补，在2020年之前，省财政每年单独安排一定的新增债券额度予以奖补，并对皖北地区、大别山革命老区及没有债务或提前完成债务化解任务的地区给予倾斜。二是实施专项资金奖补，对省属和贫困县的公立医院债务化解情况给予奖补。三是指导督促各地制定相关考核办法，将考核结果与院长薪酬及续聘、医院绩效工资总额核定、财政补助资金安排等挂钩。四是有条件的地方财政部门可安排专项资金，对债务化解及管理工作情况较好的公立医院给予奖补。
（六）注重新债源头控制管理。严格实施区域卫生规划，合理确定各级、各类公立医院布局和数量，有效控制公立医院规模，严禁违规举债建设。一是对公立医院基本建设项目，经相关主管部门审核并提请同级政府（或公立医院管理委员会）研究后，由同级发展改革部门按程序审批；对不符合区域卫生规划、未落实建设资金、未按规定化解存量债务的公立医院，一律不得审批新项目。二是公立医院经批准的基本建设项目所需资金，原则上由各级政府预算内统筹资金安排，其中省属公立医院由省政府预算内基本建设统筹资金安排；经批准的大型医疗设备购置经费，原则上由各级财政在公立医院补助资金中统筹安排。三是完善公立医院政府投入机制，建立财政综合绩效补助制度。
四、如何保障《意见》有效贯彻落实？
为保障各项目标任务落实，《意见》提出了四项要求：一是强化组织领导。建立公立医院债务化解及管理工作联席会议制度，明确责任，协调配合，齐推共进，并将债务化解及管理工作情况纳入医改督查和目标责任考核范围。二是强化工作落实。制定具体实施意见，按规定开展债务审计甄别、锁定存量债务、制定偿债清单、落实偿债资金、细化偿债责任、明确时间节点。三是强化资金管理。加强公立医院偿债资金管理和使用，对财政统筹安排的专项偿债资金，及时足额支付；对虚报冒领、截留挪用、套取偿债资金的，如数追回资金，严格追究相关责任人责任，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。四是强化宣传引导。采取多种方式，宣传公立医院债务化解及管理工作的重大意义，加强政策解读和舆情监测，及时回应社会关切，有效防范和化解风险，营造良好工作氛围。
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